進退兩難？民進黨當局制定《難民法》的政治計算

　作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

　　臺灣社會對于《難民法》議題討論，已歷經十八余年，2002年陳水扁主政時期“臺行政機構人權保障推動小組”決議推動制定《難民法》，建立完善難民庇護機制;2005年臺“內政部”陸續(xù)推動辦理此法制定，2008年1月大陸委員會發(fā)布政策文件，然皆未能夠在臺立法機構獲審議通過，此時期朝小野大，民進黨并無掌握“立法權”，其所建立政府類型為所謂“分立性政府”，行政權與立法權分屬民進黨及國民黨，民進黨當局難以確保其政策受到臺立法機構支持。

　　然自2016年同為民進黨籍蔡英文執(zhí)政后，臺行政機構及民進黨籍立法委員皆提出《難民法》草案，已于2016年6月召開內政、外交國防委員會聯(lián)席會議進行審查、8月函送審查會版本及10月份排入院會。此時期民進黨完全執(zhí)政，建立同時掌握行政權及立法權的“一致性政府”，然歷經四年卻未能完成《難民法》立法程序。換言之，處于陳水扁時期，由于中行政權與立法權分立，欲政策立法是“非不愿為、乃無能為也”;而在蔡英文時期則是“不愿為也、但有能為之”。

　　民進黨黨政各層級領導傾向不支持訂定《難民法》，蔡英文表示民進黨當局從未介入香港問題，但支持香港人民追求自由民主;宣稱現(xiàn)行法律已足夠在必要時提供香港人民必要協(xié)助;臺行政機構負責人蘇貞昌也宣稱目前相關法律機制運作已十分完備。就此而論，當前民進黨高層領導并不認為制定《難民法》有其迫切性。以民進黨為同時掌握行政與立法兩權之 “一致性政府”，掌握半數(shù)以上“立法委員”席次，若要通過《難民法》并非困難之事，如同快速修訂“國安五法”及制定《反滲透法》般，并無立法通過之困難。何以出現(xiàn)前后政策立場南轅北轍之歧異呢?其政治影響又為何呢?

　　首先，避免制定《難民法》與反制香港反逃犯條例運動及制定《港區(qū)國安法》產生政治連結。民進黨當局介入香港事務程度有其困難，不易找到支撐點，甚至可能因未能妥善處理香港問題，而重創(chuàng)原已嚴重惡化兩岸關系。目前民進黨黨政高層仍在臺立法機構議案審議中將《難民法》束之高閣，僅是繼續(xù)重申現(xiàn)行法規(guī)已完備適用，不僅拒絕“港毒”黃之鋒所提《難民法》;同時也未呼吁黃之鋒及臺灣社會團體所倡議《香港人權民主法案》。

　　蔡英文明言支持香港抗爭運動，實則采取不介入立場，避免進一步激怒大陸當局，致兩岸關系陷入惡性循環(huán)。蔡英文曾表示雖支持香港人追求民主自由，但不會介入;宣稱現(xiàn)有法律已足夠的理由，這等于委婉拒絕黃之鋒修訂《難民法》呼吁，先前黃之鋒來臺訪問也未蒙特別接見，足見其有意維持距離保持中立性，避免激怒大陸。換言之，選擇不要迫切地為《難民法》立法、刻意與香港政治異議人士保持距離，其政策思維邏輯在于避免對兩岸互動產生惡性循環(huán)及負面影響。

　　其次，《難民法》適用對象為具外國籍人士，而非大陸及港澳地區(qū)人民。民進黨執(zhí)政的臺行政機構提出《難民法》草案已于2016年7月14日在臺立法機構一讀通過，但該草案是以“外國人”及“無國籍人”為適用對象，若是中國大陸、香港澳門地區(qū)人士來臺申請尋求政治庇護，臺“內政部”則將配合主管機關陸委會政策辦理;香港人士若遭政治壓迫而有政治庇護之需求，將采“個案處理”方式為之。這也是民進黨黨政高層所言，既有法律規(guī)范已能處理。

　　進一步言之，蔡英文提出“維持現(xiàn)狀”主張，宣稱依據(jù)“憲法”、《兩岸人民關系條例》及相關法律，來處理兩岸事務。既對難民界定為“外國籍”或“無國籍”，其對象并非是大陸人民”、 港澳地區(qū)人民。若《難民法》中針對大陸地人民、 “港澳地區(qū)人民”為處理適用之對象，形同在法制上視上述地區(qū)為“外國”，造成“一邊一國”尋求“法理臺獨”、“修法臺獨”之印象認知。

　　復次，目前臺灣地區(qū)對大陸民眾庇護協(xié)助，存在非常不完善庇護機制。有關大陸人民尋求庇護主要分成兩種模式，第一種是經許可入境之大陸人民尋求庇護案件，依據(jù)《兩岸人民關系條例》直接進入是否許可項目居留的審理，并無難民認定之設計。第二種模式為未經許可入境臺灣者，依條例第17條第8項，及“大陸人民在臺灣地區(qū)依親居留長期居留或定居許可辦法”第19條規(guī)定，無法適用條例第17條第4項政治考慮項目許可臺長期居留。

　　再者，臺灣提供香港民眾來臺居留方式亦存在諸多限制。目前香港居民主要是依據(jù)《香港澳門關系條例》(簡稱港澳條例)中的居留辦法第16條規(guī)定范圍，以就學或投資等16項合作模式來臺居留。其中投資門坎為600萬元，但此被批判對于政治異議人士難以適用600萬元投資移民。而根據(jù)《港澳條例》第18條訂出“因政治因素而致安全及自由有緊急危害的港澳居民，政府得給予必要之援助。”但前述條文又未具體言明何謂“緊急危害”、“該由誰判定”，“必要之援助”系指為何?包括長期居留的認定嗎?實務上對申請援助的政治異議人士來說，由于其身分認定不易，而傾向“個案”處理。此種方式也備受民間社會團體所批判，質疑民進黨當局面對香港反逃犯條例風波及《港區(qū)國安法》所提出對香港民眾協(xié)助，流于 “口惠而實不至”。

　　最后，是否增訂《難民法》造成執(zhí)政的民進黨與社會民間團體政策立場沖突，導致雙方關系疏離。最初民進黨宣稱的愿景與目標，應制定一部新法。尤其面臨來自大陸的尋求庇護者或是來自印度、尼泊爾的西藏人士，甚至曾來自朝鮮、烏干達、哥倫比亞、敘利亞土耳其等國的零星個案，皆須有法可依循處置之。然致力于國際難民人權保障之臺灣人權團體，如 “臺灣人權促進會”，則建議在“入出國及移民法”中增列“難民專章”，處理類似個案。這不同于2005年陳水扁第二任執(zhí)政所提出《難民法草案》，試圖全面性解決此等個案，并非在《入出國及移民法》增列 “專章”處理而已。

　　然而，當這些民間團體接受民進黨提案主張，不論2005年民進黨弱勢執(zhí)政或2016年民進黨強勢執(zhí)政，皆曾將《難民法草案》送進臺立法機構，作為“優(yōu)先法案”，尤其蔡英文執(zhí)政首次將此法送至臺立法機構“內政委員會”通過草案初審，在“沒有保留任何一條條文”情況下，不需再經朝野協(xié)商，送至院會可徑付二、三讀會，法案即可通過。然臺立法機構會期結束屆期不連續(xù)，此法卻再度胎死腹中。2020年民進黨當局再度全面執(zhí)政，但卻無再提出重新審議《難民法草案》，以響應香港異議人士呼吁。而若在香港爆發(fā)反條例修正風波及通過《港區(qū)國安法》之際，民進黨若卻再此期間提出重新審議《難民法》，恐加深大陸對其追求“修法臺獨”之疑慮。

　　這對有意尋求庇護的香港民眾而言，臺灣社會欠缺透明及合理庇護機制。先前媒體曾傳出5名香港反修例抗爭者于7月非法偷渡臺灣，9月臺行政機構負責人蘇貞昌表示臺灣已設置專責機構處理，但有些個案不能透露，給予實質幫助最重要。如此未透明化處理機制，引發(fā)臺灣社會公共論壇之批判，但民進黨則回應一旦制定此法，恐為境外敵對勢力所滲透，危害臺灣安全。民進黨對是否制定《難民法》其執(zhí)政前后立場有所分歧，與其說是缺乏政治誠信及承諾;而另一解讀是面臨執(zhí)政所遭遇政治現(xiàn)實環(huán)境，其政策立場變得更為務實，其背后政策思維矛盾即是追求政治自主性與臺灣安全目標沖突，陷入政策兩難窘境。稍有不慎，將沖擊原本就已雪上加霜的兩岸關系。

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